Kennedy School of Government Case Program 

Kennedy School of Government Case Program

C16‐94‐1265.0

 

This case was written by Pamela Varley for Julie Wilson, director of the Malcolm Wiener Center for Social Policy, and  Christine Letts, lecturer in public policy, at the John F. Kennedy School of Government, Harvard University. (1194)

Copyright © 1994 by  the President and Fellows of Harvard College. No part of  this publication may be  reproduced, revised,  translated, stored  in a retrieval system, used  in a spreadsheet, or transmitted  in any  form or by any means (electronic, mechanical, photocopying, recording, or otherwise) without the written  permission of the Case Program. For orders and copyright permission information, please visit our website  at  www.ksgcase.harvard.edu  or  send  a  written  request  to  Case  Program,  John  F.  Kennedy  School  of  Government, Harvard University, 79 John F. Kennedy Street, Cambridge, MA 02138

 

High Stakes and Frightening Lapses:  DSS, La Alianza Hispana and the Public‐Private Question

in Child Protection Work (A)

Introduction

On  February  12,  1994,  acting  on  an  anonymous  tip,  police  in  Boston’s  Roxbury  neighborhood went to the home of 26‐year‐old Clarabel Ventura, where they reportedly found six  hungry children, ages nine months to seven years, confined to a room strewn with human feces.  According to the Boston Globe account, the children had gone without food for several days. More  gruesome, police found Ventura’s five‐year old son, Ernesto Lara, lying on a mattress soaked with  his  own  blood,  urine  and  feces,  his  hands  scalded  from wrists  to  fingertips,  “virtually  burned  down to the bone,” according to Boston Police Sergeant David Aldrich. Someone, it appeared, had  plunged the child’s hands into boiling liquid.1 Lara’s second and third degree burns had become  infected, according to reports from the Boston Children’s Hospital, as they had gone untreated for  an estimated two to four weeks.2

Over the next few days, disturbing details of the Ventura family situation were reported in  the Boston press,  embellishing  the  initial  lurid  account. Former neighbors of Ventura—a  single  parent, four months pregnant—reported that she frequently screamed at her children, locked them  in  their bedrooms,  and  sent  them out  into  their housing project  late  at night  to bum  cigarettes,  food, and money from the neighbors. They also reported that Ventura had sold food stamps and  the family washing machine to buy crack‐cocaine. And, they said, she had a violent boyfriend who  had beaten her and burned her with an iron. Ventura’s children had been in and out of her custody

1 Ventura was charged by the Suffolk County district attorney with scalding her son’s hands, but

members of Ventura’s family claimed that Ventura’s boyfriend was to blame. 2 Boston Globe, February 13 and 14, 1994 and March 24, 1994.

High Stakes and Frightening Lapses ___________________________________________C16‐94‐1265.0

since  1987,  as  she made  repeated  efforts  to overcome her drug addiction,  secure a high  school‐ equivalency diploma, and set her life aright.3

In Boston, the Ventura case quickly became a lightning rod for champions of all kinds of  social  causes  and  political  agendas:  the  horrors  of  crack‐cocaine,  the  inadequacy  of  family  planning,  and  the  need  to  track down  absent  fathers  (none  of  the  four men who  had  fathered  Ventura’s  children  paid  child  support). Advocates  of welfare  reform,  including Massachusetts  Gov. William Weld, used the case to illustrate “the cycle of welfare dependency,” as Ventura, her  mother, and nearly all of her 13 siblings received welfare or another form of government income  assistance.4

The Ventura scandal also focused a hard light of scrutiny both on the Department of Social  Services  (DSS),  the  arm  of  Massachusetts  state  government  responsible  for  delivering  child  protective  services, and on La Alianza Hispana,  the  community‐based agency under  contract  to  DSS  to provide protection  to Ventura’s  children.  It  soon  came  to  light  that La Alianza had not  followed a key protocol in the regulations governing child protective work: case workers from the  agency had failed to conduct monthly home visits to see Ventura and her children. Records from  the agency indicated that, although the case worker had made several attempts, she had not seen  Ventura since October 1993, four months before the incident, and no one from La Alianza had seen  Ventura’s children since April 1993, ten months before the incident.

DSS  publicly  “blasted”  La Alianza  in  the  press5  for  its  handling  of  the  Ventura  case,  alleging a history of problems with the agency. But critics of DSS questioned why the state agency  was not doing a better  job of monitoring its private contractors. And why, some added, was DSS  contracting out such difficult, high stakes work to a community‐based agency in the first place? In  addition to addressing these broad questions, DSS had to make an immediate decision in the wake  of the Ventura incident either to continue, or to sever, its contracting relationship with La Alianza  Hispana.

 

La Alianza Hispana

La Alianza Hispana, a Roxbury‐based non‐profit organization serving an estimated 5000  Latinos a year, was founded in a small storefront building in 1969 by a group of Hispanic activists  who wanted  to serve and empower Boston’s Hispanic residents. La Alianza gradually expanded  over the next 15 years, and by 1986, when Luis Prado became its executive director, the agency had

3 Boston Globe, February 16, 1994 and March 24, 1994. 4 Boston Globe, February 20, 1994. 5 Boston Globe, February 15, 1994.

2

High Stakes and Frightening Lapses ___________________________________________C16‐94‐1265.0

an  annual  operating  budget  of  $800,000  and was  running  10  programs—from  teen  pregnancy  prevention and after school day care to English as a Second Language and employment placement.  Under Prado’s  leadership, La Alianza expanded  rapidly. By  the  time of  the Ventura  incident  in  1994,  the agency had an operating budget of $2.5 million,  ran 25 programs, and was  the  largest  Latino organization in Boston.

As  part  of  that  larger  expansion,  La  Alianza  Hispana  began,  under  DSS  contract,  to  provide child protective services to Hispanic families  in 1989. By contrast with many of  its other  new programs, however, La Alianza had not  sought out  child protective work;  child protective  work had sought out La Alianza. Early in 1989, DSS administrators had approached the agency’s  board of directors to ask La Alianza to provide child protective services under a new DSS initiative  called “PAS,” or Partnership Agency Services program.

 

The history of private involvement in child protective work

When DSS  introduced  the  PAS  program,  the Department  of  Social  Services,  itself,  had  been up and running fewer than 10 years. In fact, the involvement of the public sector in the child  protection arena was a relatively recent phenomenon. Until the 1960s, child protective work in the  state had been almost  exclusively  the domain of private  charitable organizations—in particular,  the Massachusetts Society  for  the Prevention of Cruelty  to Children  (MSPCC). Gradually during  the 1960s and 1970s, in response to changing federal laws, the state Department of Public Welfare  (DPW) had assumed ultimate responsibility  for child protective services. Some of  this work was  provided directly by DPW social workers and some was contracted out  to  the private charitable  organizations. During these years, the relationship between the state and the private agencies was  a  testy one, marked by divergent views of child protective work and also by ethnic snobbery—a  vestige  of  the  old  Yankee‐Irish  power  battles  in  Boston,  according  to  Loretta  Kowal,  former  MSPCC director. Some of  the  charitable organizations had been  run by Yankee  society women,  Kowal  says,  and  they  criticized  the  state—staffed mostly  by uncredentialed, poorly paid white  ethnic  and minority  social workers—for  high  case  loads  and  unsophisticated work.  The  state  workers, for their part, regarded the private agencies as soft and spoiled, with an inflated view of  their  own  talents.  They  thought  the  private  agencies  served  an  easier,  more  middle  class  population on the whole, and noted that because the private contractors carried smaller case loads,  they had the luxury to do less case management and more psychotherapy.

The  Massachusetts  legislature  created  DSS  in  1980,  partly  due  to  a  national  trend  to  decouple welfare  assistance  and  child  protective work,  and,  recalls  former DSS Commissioner  Marie (Sandy) Matava, partly in response to public outcry over the discovery of a young girl who  had been murdered and dumped in a trash can during a blizzard in 1978. The new DSS inherited  from  DPW  contracts  with  the  private  charitable  organizations,  but  the  state  also  used  the

3

High Stakes and Frightening Lapses ___________________________________________C16‐94‐1265.0

opportunity,  along with  some  newly  available  federal  funds,  to  “upgrade”  its  child  protective  work, hiring social workers with better training for better salaries. Though it was created with the  primary aim of protecting children  from abuse and neglect,  the DSS  leadership at once began  to  define the agency’s mission more broadly—not simply to protect children in an immediate sense,  but to support families in trouble and keep them intact whenever possible.   To this end, DSS not  only  investigated complaints and managed  the custody and care of each child  in  the system6,  it  also  funded a host of ancillary services,  from day care and  family counseling  to parent  training  and programs for teenagers. In the early to mid 1980s, about two thirds of DSS’ overall budget was  contracted out  to private providers. The bulk of  this  funding went  to  foster parents  and group  homes for the children. DSS also contracted out all of its day care service and most other ancillary  services. In addition, the department contracted out about 10 percent of actual case management  services, according to Matava. By the late 1980s, however, the contracting out of case management  services had become problematic for several reasons.

 

The origins of the PAS program: A convergence of woes

During the mid 1980s, public awareness of sexual abuse and the upsurge of crack‐cocaine  abuse  in  inner cities  resulted  in a dramatic  increase  in  reports of child abuse and neglect—from  36,258 in 1983 to 61,506 in 1988. In the same period, DSS’ load of open cases7 increased from 12,518  to  18,957.  The  state,  however,  was  struggling  with  financial  troubles  and  DSS’  budget  appropriations did not keep pace with the burgeoning demand. Case loads for DSS social workers  increased above  the contractual  limit of 18  into  the  twenties, prompting union protests and  law  suits.

At  the  same  time,  public  social  workers  were  often  resentful  that  their  colleagues  in  private agencies—under contract to DSS to manage cases—were still working with much smaller  case  loads,  in some agencies as  low as six or eight cases.  (And  in some  instances, even fewer. In  one  notorious  situation,  a private  agency  had  assigned  four  social workers  to  a  single difficult  case.) Indeed, the disparity in case loads between private and public sectors was the symptom of  widespread  confusion  and  inequity  in DSS’  contracting practices. Thus, different  agencies were

6 Case management entailed taking overall responsibility for a case—deciding whether a child should

remain at home or be placed in foster or group care, determining what services the family and child required and arranging for the delivery of those services, monitoring the progress of the parents in resolving their problems (for example, drug addiction or domestic violence), shepherding cases through the legal system, keeping detailed records for each case, and, all the while, monitoring the health and safety of the child, whether he or she was living at home, in a foster home, or in group care.

7 An open case at DSS was one in which allegations of child abuse and neglect had been filed, investigated, and supported; one that resulted from a voluntary request for services; or one that responded to a court order to provide services.

4

High Stakes and Frightening Lapses ___________________________________________C16‐94‐1265.0

paid different rates for the same services. There was a lack of clarity about who was “in charge” of  the  cases, and what  the  lines of authority between public and private  sectors were. As a  result,  some cases fell through the cracks altogether. What’s more, case practice—how often clients were  visited, for instance, and how cases were documented—varied widely from agency to agency.

Private contractors, meanwhile, had a gripe of their own. Across the state, social workers  in the private agencies under contract to DSS were paid less than their counterparts in the public  sector. As a result, employees of private agencies began to demand “parity.”

 

Devising the PAS program

Despite  the problems, Matava believed  there were several advantages  to contracting out  the management of some DSS cases. For one, she believed that such a partnership made the system  more  flexible.  It  created a  community of practitioners who  could  share  insights, compare notes,  and, to some extent, share the blame when things went wrong. It gave parents and children in the  system some choices. In some cases, it simplified the coordination of cases, by allowing the same  agency delivering most of the services to a family also to manage the case. It gave DSS a way to  handle conflict of  interest  situations—for  instance, when a state  legislator or DSS employee was  accused of child abuse. It allowed DSS to send a case with specific kinds of problems to an agency  with particular expertise—for instance, agencies that specialized in helping troubled teenagers or  mentally retarded children. On particularly explosive cases—allegations of sexual abuse at a day  care  center,  for  instance—it  allowed DSS  to  split up  the  investigative work  among private  and  public social workers, which tended to reinforce the credibility of the findings.

At the same time, however, child protective services was becoming increasingly bound up  with  the  courts and governed by  legal  requirements.  It was  therefore  important,  from Matava’s  point of view,  to  standardize case practice across  the system. Thus,  the commissioner set out  to  transform the system of contracting out case management services from a chaotic and inequitable  system into a fair and rigorous one.  Under her “PAS,” or Partnership Agency Services initiative,  all  agencies providing  case management  services would  receive  the  same  set  rate  to manage  a  standard case load of 15 to 20 cases—about $63,000, including legal and administrative overhead— the same amount DSS  itself spent  to carry an average case  load. In addition, PAS social workers  were  expected  to  use  the  same  forms,  follow  the  same  procedures,  and  use  the  same  central  computer  system  as  their  counterparts  at  DSS.  To  perform  these  new  functions,  the  private  contractors would be given computer terminals compatible with DSS’, and they would have access  to all DSS  training and  information.  In  fact, under  the PAS scheme, private agencies were  to be  treated  just like DSS’ own “area” offices. (The DSS organization at the time consisted of a central  office, six regional offices and 40 area offices, where the actual case management work took place.)

5